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“自然资源国资委”要来了！

这是管理自然资源的国字号机构

来源：浙江在线，作者：江帆，发布时间：年10月31日

（位于开化县的钱江源国家森林公园）

　　浙江在线10月30日讯（浙江在线编辑江帆）十九大报告提出，“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。”

　　专家认为，这对新时期我国改革生态环境监管工作指明了方向，讨论多年的自然资源和自然生态监管统一问题有了结果。

　　此前，8月19日，东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局、东北虎豹国家公园管理局成立座谈会在长春召开。这标志着我国第一个由中央直接管理的国家自然资源资产和国家公园管理机构正式建立。

　　这一体制改革的部署，契合了山水林田湖草“生命共同体”系统保护的需要，体现了生态系统的综合性和监管的综合性，被认为可以克服以往环保多头监管和“碎片化”监管问题。

（神农架大九湖国家湿地公园风光）

　　即将到来的“国字号”新机构

　　自然资源资产管理体制，是关于自然资源资产管理机构设置、管理权限划分和确定调控管理方式等方面的基本制度体系。

　　“自然资源国资委”来临的步伐已经开始升温。近日，环保、林业等部门相关官员对媒体表示，估计机构改革的动作在明年全国两会后会有所眉目。

　　这个新机构的设立在十九大报告中被定位为改革生态环境监管体制的核心内容之一。新机构被赋予三项统一权力：统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

　　“目前尚未可知在‘国自委’的体制机制上将做如何具体安排，但可以想见的是，这个机构将在很大程度上整合目前散落在各部门手中的环境保护权力。”复旦大学环境经济研究中心副主任李志青说。

　　具体来说，自然环境和生态监管相关的部门，不仅涉及到国土和环保两个主要部门，还涉及到水利、林业、农业、海洋，甚至发改委等部门的一些职能。协调方面应该是坚持问题导向，解决职能交叉、效率偏低、内耗过多、跨界难等问题。新的统一监管机构具体如何调整还不得而知，但毫无疑问将根据上述问题来设计机构本身的职能以及内部构成。

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文在接受《人民日报》采访时表示，这一体制改革的部署契合了山水林田湖草“生命共同体”系统保护的需要，体现了生态系统的综合性和监管的综合性，可以克服以往多头监管和“碎片化”监管问题。

　　十九大报告提出的生态文明体制改革措施，具有坚实的实践基础，在国家统一安排和地方自主探索下，浙江、福建、青海、吉林等地已经开展了自然资源资产统一监管和生态环境保护统一监管的试点工作。在十九大报告指导下，国有自然资源资产管理、国土空间用途管制和生态保护修复监管、污染排放监管领域的体制改革将有序推进。

自然资源资产管理体制改革面临新要求

　　事实上，早在年，中共中央、国务院联合发布的《生态文明体制改革总体方案》（下称《总体方案》）就提出，要健全国家自然资源资产管理体制。这被认为是中国新一轮生态文明体制改革的顶层设计。

　　前述《总体方案》提出，国家自然资源资产管理体制的健全，将按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等。

　　彼时，中国环境科学学会、国务院发展研究中心、中国社科院和中科院等机构都已经提出了多套机构职能改革方案。

　　制度改革的试点方案在年获得通过。去年12月5日，中央深改组第三十次会议审议通过了《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》，这项方案提出，按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，将所有者职责从自然资源管理部门分离出来，集中统一行使，负责各类全民所有自然资源资产的管理和保护。探索中央、地方分级代理行使资产所有权，整合设置国有自然资源资产管理机构等方面积极探索尝试。

　　十九大报告则进一步提出了“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的要求。

　　综合来看，年以来的中国自然资源资产管理体制演进被认为分成四个阶段。经过年代之前的制度缺失、探索、初步形成以后，十八大以来，自然资源资产管理体制进入全面深化改革阶段。十八届三中全会决定提出要“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者”，对中国自然资源资产管理体制改革提出了新要求。

“新提法”与环保大部制有何不同？

　　十九大报告的这一新提法，与前些年有关环保“大部制”改革有所不同。

　　“大部制”的特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，以最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，提高行政效率。

　　十九大的提法显然更进了一步。十九大报告提出“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。”

　　复旦大学环境经济研究中心副主任李志青在接受媒体采访时表示，在十九大报告中，有关美丽中国建设，非常值得 　　“资源与环境的统一管理符合自然规律，在理论上更站得住脚。”李志青分析说，资源利用与环境保护在经济学领域同属于“环境与自然资源经济学”的分支学科，为什么这两个看起来有很大差异的范畴会被纳入一个分支学科里呢？主要原因在于，资源利用问题中往往会包含环境问题，譬如煤炭利用产生的大气污染物的排放，重金属利用中产生的固体废弃物问题，等等，

　　李志青说，事实上，资源利用是人类生产消费的“输入环节”，而环境问题则是生产消费的“输出环节”，这两者是有内在联系的，输入的多，输出的也就更多。除此之外，资源利用和环境保护都有一个跨代的负外部性问题，关涉到我们对于贴现率的设定。这些因素都意味着，要想真正实现人与自然的和谐共处，就要从源头开始提高资源的利用效率，并在末端尽可能减少排放。李志青说补充说，以往是将自然资源与生态环境分而治之的，这一点在中外都是如此，譬如美国的内政部对其联邦土地、森林等具有管理职能，而环境保护则是由环保署负责。

世界各国的环境管理体制机制一览

　　当前，在世界各国环境监管机构的变化发展中，主要呈现以下几个发展趋势：

　　一、将环境保护监管职能趋向独立和综合的监管体制。将环境保护机构从综合性的大机构中独立出来，亦或是从无到有，设立新的环境保护部门。如年希腊承担环境监管职责的相关机构为环境、计划和公共工程部，年环境保护部门已从该部门独立出来，并命名环境、能源和气候变化部；做大做强环境部门，把自然资源、公园管理等职权纳入广义的环境保护部门。年，瑞典设立国家环境保护局、核能监察局、国家森林局、国家植物多样性局、国家水供应和污水监管机构等，年合并为一个机构，即气候与环境部。

　　二、环境保护和其他临接领域监管职能趋向合并的监管体制。年德国的环境保护相关机构包括联邦环境、自然保护和核安全部，联邦食品、农业和林业部；年，上述机构除了维持联邦食品、农业和林业部的机构名称不变以外，联邦环境、自然保护和核安全部吸收建设职能并更名为联邦环境、自然保护、建设和核安全部。基于环境问题的复杂性和跨区域性性，在中央政府内设立由政府首脑牵头的部际委员会，如意大利设有环境问题部际委员会，日本曾经设立了公害对策审议委员会等。

　　三、环境保护职能趋向分散的监管体制。年，法国的环境监管机构为环境部和国家公园管理局；而在年环境监管机构不仅有前述两个部门合并成立的生态、可持续发展和能源部，还包括独立成立的核安全局。韩国也是如此，年，其环境监管机构包括环境部、国土海洋部、农水产食品部；而在年，国土海洋部已经拆分成国土交通部和海洋水产部，农水产食品部演变成农林畜产部，并独立设立了核安全与保安委员会。

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说，无论哪种分类，都与该国的疆域面积、产业结构、人口数量和政治体制密不可分。总的来说，各国环境监管体制机制呈现多个共同的特点，包括机构领导高配、成立综合监管机构、重要领域依单列或合并设置、大都采用统一监管与分工负责的模式、不断扩大环境监管范围以及建立健全区域环境合作机制等。

　　（综合人民日报、中国环境报、中国绿色时报、经济观察网）

专家：建议对自然资源按公益性和经营性资产分类管理

来源：21世纪经济报道，作者：王尔德，发布时间年09月23日

在9月20日召开的莫干山会议上，中财办副主任杨伟民透露，中国正在研究如何建立一个管理自然资源的“国资委”。

十八届三中全会通过的《决定》明确提出，“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”，“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”。

全国人大环资委法案室副主任王凤春对21世纪经济报道记者指出，自然资源管理体制的关键并不在于对国有自然资源资产是由一个部门管还是由两个部门管，而是要把自然资源资产按照公益性资产与经营性进行分类，依据不同目标和原则管理，统一性主要体现在对公益性资产要统一按国有公益性资产管理，对经营性资产要统一按国有收益性资产管理。

应界定自然资源的社会经济属性

《21世纪》：自然资源包括土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等多种资源，每一种资源的管理体制都不相同，你能否从整体上介绍一下我国现有的自然资源管理体制？

王凤春：目前我国自然资源资产管理体制有5个特点:一是依照宪法和有关法律规定，普遍确立了自然资源国家所有和集体所有及多种形式的使用权制度；二是法律确立了国家所有权由国务院代理，各级政府及有关资源管理部门具体行使资产管理和行政监督职责；三是在土地、林木、矿产、海域等领域建立了自然资源确权登记制度，为依法保障所有权和使用权人的权利提供了基本保障；四是在土地、林木、矿产、海域等领域推行市场化改革，在建立自然资源有偿使用制度的基础上，逐步引入资源出让和转让的市场交易制度；五是一些地方积极探索国有自然资源资产管理的新模式，对国有土地、矿产等自然资源资产建立了专门的资产运营管理机构和专业化市场交易平台。

当前，各种自然资源资产的财产属性和收入分配属性越来越突出，构成国民财富和国民收入及其分配的极其重要的影响要素。如出让土地和矿产等自然资源资产的收入已构成各级地方政府极其重要的收入来源，年全国建设用地出让收入已增加到4万亿元以上，加上与自然资源资产相关的其他各种“税费”收入，其对国民收入及其分配的影响更为巨大。

《21世纪》：我国自然资源资产管理体制主要存在哪些问题？

王凤春：首先，对自然资源资产产权主体代表缺乏明确法律规定，归属不清、权责不明。如各项法律通常原则规定国有自然资源所有权由国务院代理，集体土地由村集体组织代理，但没有进一步明确由哪级政府和哪个部门代理或者托管，法律上国有自然资源产权仍然缺乏具体明确的主体代表。

其次，对各种自然资源资产社会经济属性没有明确界定，定位不当，管理错位。如现行法律法规大多没有依照公益性和经营性等社会经济属性对各种自然资源资产进行合理分类，对各种公益性自然资源资产（如生态用地、生态用水、生态林等）未能有效按照其公共、公益属性进行使用和监管，对各种经营性自然资源资产未能完全纳入市场并依照市场规则运营和监管。

再者，自然资源行政监管和资产管理职能没有分离，政资不分，缺乏相对独立的资产管理体制和机制。如各级政府自然资源管理部门既履行自然资源行政管理职能，又代行自然资源资产运行管理职能，一些地方为了获取资产收益忽视资源与生态环境保护，一些情况下又借行政权力干预正常的资产出让和转让过程。

第四，自然资源资产市场运营和资产监管没有分离，缺乏自然资源资产市场独立运营以及必要的资产监管的体制和制度。目前多数国有自然资源资产没有建立明确的政府代理和专业资产机构独立运营的制度以及相应的考核、审计制度，政企不分的情况还比较严重，政府部门和官员有干预资产出让和转让的制度空间和漏洞，不仅影响了自然资源资产的运营绩效，也直接引发了严重的社会腐败。

此外，我国自然资源资产管理的基础制度仍然存在很大缺陷，自然资源资产的统一登记体系尚未形成，资产核算体系和监管体系尚没有建立。

区分公益性和经营性资产

《21世纪》：您能否解释一下如何对自然资源资产进行分类？

王凤春：目前国家和地方主体功能区规划及相关空间规划和区划基本确立了不同区域的功能和用途，需要在这些功能分区的基础上，根据不同自然资源资产的公益性或者经营性等社会经济属性进行分类，一类是公益性资产，包括自然保护区、风景名胜区、国家地质公园、国家森林公园以及公益林等特殊生态保护区域和政府的各种公共用地；一类是经营性资产，包括经营性建设用地和农业生产用地以及经济林木、矿产等资源，其中还可以对一些出于公共目的的资源实行严格行政管制，包括基本农田等，作为特殊的经营性资产对待。

依照这两大类自然资源资产的社会经济属性，建立相应的管理体系，实行不同的管理目标、原则和制度。

从国有资产管理体制改革和事业单位管理体制改革的经验看，对自然资源资产进行分类管理相当复杂和困难，但这是自然资源资产管理体制改革的一个重要前提条件，没有合理的分类，就难以确定政府和市场在自然资源资产管理中的合理定位，难以确定各种自然资源资产改革的基本方向。当前有关方面对自然资源资产管理体制提出了各种不同的改革方案，包括设置专门的自然资源资产管理委员会，在资源管理部门内设独立的资产管理机构，或设置专业资产管理公司等。这里的关键并不在于对国有自然资源资产是由一个部门管还是由两个部门管，而是要把公益性资产与经营性资产区分开来，按照不同目标和原则管理，统一性主要体现在对公益性资产要统一按国有公益性资产管理，对经营性资产要统一按国有收益性资产管理。

对经营性自然资源资产建立独立于行政管理部门的管理机构

《21世纪》：对经营性自然资源资产，如何建立相应的管理体系？

王凤春：从管理体制来看，应当依法明确规定各种经营性自然资源资产具体的代理或者托管机构，明确相应的经营管理主体，并逐步建立完整统一的自然资源资产监管制度体系，包括监管主体及其职责，资产经营活动考核、资产核算和审计等制度和措施；探索把政府资产监管职能和企业资产运营职能区分开来，建立比较完整的资产代理、资产监管和资产市场运营的管理和制度。

鉴于目前我国对国有经营性自然资源资产没有按照透明、规范的市场原则进行运营和监管，市场价格和收入分配方面问题突出，应当优先把国有经营性自然资源资产管理分离出来，建立独立于自然资源行政管理部门的资产管理机构或者运营公司，并统一按国有收益性资产管理的原则进行管理和考核。

同时，建设用地等经营性资产的管理和运营收益多在地方市县一级，且成为地方政府收入的主要组成部分，在保留地方管理和运营收益的基本格局下，中央一级设立资产监管机构，主要职能是对自然资源资产实行统一登记、核算，对资产运营实行统一监督和考核；在地方分别设立专业性或者区域性资产监管机构和资产运营机构或者经营公司，体制转换和改革的难度可能相对较小。

应进一步明确公益性自然资源的具体代理或托管机构

《21世纪》：对公益性的自然资源资产管理，如何建立相应的管理体系？

王凤春：从管理体制看，应当在现行各种自然资源管理体制的基础上，进一步明确规定各类公益性自然资源资产的具体代理或者托管机构，明确相应的行政管理主体，并逐步建立完整统一的自然资源资产监管制度体系，包括资产登记、资产核算和审计等制度和措施，有效加强监督。

对其中生态公益性很强的自然资源资产，如自然保护区、风景名胜区、国家地质公园、国家森林公园以及公益林等，是从自然资源行政管理部门分离出来，建立独立的管理机构，还是发挥资源管理部门的专业管理能力保留在部门内进行管理，各有利弊，还需要进行深入研究和评估。

当前应当考虑对各种“园区”进行必要的统一分类，并研究分析统一管理和分部门管理方案的优劣及相应的改革路线图，包括研究建立独立的或者部属的保护区管理局，统一负责各类保护区的行政监管，合理划分中央和地方管理级别，把现行最重要的国家级保护区纳入中央政府直接管理的体系。从各国情况来看，在资源管理行政部门下设置专业化管理机构是比较可行的途径。

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