◆改革后县级环保机构不再是县政府的组成部门，而环保规划、总量控制、环境测评等工作具体落实到县级政府却没有相关的机构承接，这意味着县级政府在环保问题上没了抓手，导致其环保责任无法落实。
◆在地方政府责任落实的问题上，一个关键的问题在于对领导班子成员的任命：对于市级环保部门而言，其领导班子成员采取“两头任命”的方式，这就产生了领导班子对谁负责的问题，相互之间的矛盾摩擦不可避免。
◆对于基层环保机构来说，对其监督主要依赖于省市环保部门，但省市环保部门却往往难以对基层环保机构进行有效的监督。以县级环保机构为例，省级执法总队对县级执法机构监督乏力，而县级政府又无权对其进行监督，这种情况很容易导致权力寻租，出现监管漏洞。
党的十九大报告提出，要改革生态环境监管体制，加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度。李克强总理在年的《政府工作报告》中也强调改革完善生态环境管理制度。始于年的省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革，不仅是行政体制改革的重要内容，也是完善生态环境保护体制的关键一步。为更好地贯彻落实党的十九大精神，进一步完善生态环境保护体制，有必要对当前环保机构垂直管理改革的举措与难点进行梳理，明晰下一步改革的重点。
一、地方环保机构垂直管理改革的举措
长期以来，我国的环境保护管理体制呈现出区域性和分散性的特点，环保机构的设置、人员和经费均由地方政府负责，这种以块为主的属地管理体制容易导致地方政府重发展轻环保以及对环境监测监察执法的干预。为了解决这些问题，年9月22日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），提出要“建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制”。《意见》针对存在于地方环保体制的诸多问题采取一系列改革举措，将以“块”为主的管理体制改变为以“条”为主、针对省以下监测监察执法领域的垂直管理体制。
（一）突出强调地方党委和政府对环境保护的主体责任，加强监督检查和责任认定
此次环保机构垂直管理改革与以往垂直管理改革的最大区别是强调地方党委和政府的主体责任。《意见》明确提出要建立健全职责明晰、分工合理的环境保护责任体系，要求地方各级党委和政府负主体责任，主要领导成员对环境问题负主要责任，相关环保部门按环保责任清单履职尽责，避免政出多头和责任真空。明确地方政府及其有关部门在环境保护中的责任是做好环境保护工作的首要任务。“若不明确提出部门环保责任清单，就谈不上落实对部门及其共同组成的政府的监督问题。这是垂直管理改革的前提。”地方政府按照环境保护责任清单履职尽责，既能够加强地方党委政府的责任落实，也有利于建立有效的环境监督和责任追究机制。同时，《意见》明确地方党委和政府及其相关部门管发展必须管环保，管生产必须管环保，要求完善领导干部目标责任考核制度，把生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容，建立和实行领导干部违法违规干预环境监测执法活动、插手具体环境保护案件查处的责任追究制度。
(二)上收市县环保部门的环境监测监察职能并下移环境执法职能，保障纵向环保条线的权威性
一方面，将市县环保部门履责情况的监督考核和环境质量监测考核两项职能上收到省级环保部门，由省级环保部门统一行使。环境监察由省环保部门通过向市或跨市县区域派驻等形式实施，环境监测则由省级环保部门统一负责，实行生态环境质量省级监测、考核，将现有的市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构。另一方面，将环境执法和执法监测的重心向市县下移，加强基层执法队伍建设。县级环境监测机构主要职能调整为执法监测，随县级环保局一并上收到市级，由市级环保局统一管理、统一指挥本行政区域内县级环境执法力量，强化属地环境执法，加强基层执法队伍建设。改革后，省级环保机构主要抓环境质量监测、评价和考核，以及对市县政府及其相关履职情况的监察工作，市级环保局抓好综合统筹，县级环保局则侧重执行，主司执法，从而在纵向上保障了环保条线的统一管理和责任落实。
(三)调整地方环境保护管理体制，减少环境部门履职中的地方干预。
改革调整了地方环保管理体制，其中市级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理，仍为市级政府工作部门，县级环保局则直接调整为市级环保局的派出机构，由市级环保局直接管理。在这一管理体制下，地方环保机构的隶属关系、人财物管理权限和领导干部任免均较之前发生了变化。首先，改革调整了省市县三级环保部门的领导隶属关系，省级环保部门直接管理市级环境监测机构，市级统一管理区域内的环境执法力量，实现了执法重心的下移。其次，在人财物管理权限上，下级环保部门的人财物管理权限收归上级环保部门进行管理，驻市环境监测机构的人财物管理在省级环保部门，县级环保机构以及监测执法机构的人财物直接归市级环保部门管理。最后，在领导干部任免上，市级环保部门的主要领导由省级环保厅（局）提名，局长提交市级人大任免，党组书记及其成员由省级环保机构党组任免；县级环保局的领导班子成员则由市级环保局任免。对隶属关系、财政供养、干部任免等关系的调整有利于避免地方政府对环境管理的干预。
(四)加强跨区域跨流域环境监测执法，统筹推进跨区域环境治理
在以往的环境管理体制下，环保部门按照区域进行划分，但是单凭某一地区的环保部门对跨区域跨流域的问题却难以进行有效的治理。对此，《意见》提出加强跨区域跨流域环境管理，整合设置市辖区环境监测和执法机构，推行区域流域统一监测执法。同时，鼓励按流域设置环境监管和行政执法机构以及跨地区环保机构，要求省级环保部门牵头建立健全区域协作机制，加强跨区域跨流域环境污染联防联控，市级党委和政府统筹管理，整合设置跨市辖区的环境执法和环境监测机构。新的体制改变了地方政府环境管理各自为政的局面，不但明确了省市两级地方政府在跨区域跨流域问题上的职责，统筹了区域流域的监测执法力量，还创新性地建立了跨区域环境监察机构，完善了环境监察体系，有利于跨区域跨流域环境问题的有效解决。
二、地方环保机构垂直管理改革存在的难点
环保机构垂直管理改革是环境管理体制的重大创新，旨在遏制环境管理中的地方保护主义，理顺环保机构与地方政府的条块关系，增强环境监测监察执法的独立性、公正性和有效性。目前已经有多个省市启动了环保机构的垂直管理改革，但是由于改革尚处于起步阶段，对改革成效的评估难以进行，也为时尚早。为了更好地推进环保机构垂直管理改革，完善制度设计，本文仅就改革方案本身存在的问题和困难进行分析。
（一）地方政府环保责任的落实缺乏保障
《意见》指出将进一步强化地方党委、政府及相关部门的环境保护责任，我国《环保法》也规定地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。然而垂直管理会在一定程度上弱化地方政府和相关部门在环保工作上的责任和力度，一些原本应由地方政府负责的环境职能很有可能会被转嫁到环保垂直机构。以县级环保部门为例，改革后县级环保机构不再是县政府的组成部门，而环保规划、总量控制、环境测评等工作具体落实到县级政府却没有相关的机构承接，这意味着县级政府在环保问题上没了抓手，导致其环保责任无法落实。
需要指出的是，在地方政府责任落实的问题上，一个关键的问题在于对领导班子成员的任命：对于市级环保部门而言，其领导班子成员采取“两头任命”的方式，这就产生了领导班子对谁负责的问题，相互之间的矛盾摩擦不可避免；而县级环保部门则只用向上对市级环保局负责。如此一来，垂直管理改革后环保部门将只注重对上级部门负责，很有可能忽视地方发展的实际，不积极配合地方政府的工作。“环境问题本质上是社会经济问题,环保部门的工作涉及面很广,必须依赖于地方政府的协助,否则工作难度太大和执法成本过高将导致实际上的权力虚置。”归根结底，环保与地方发展和百姓需求息息相关，也与地方政府紧密联系，如何进一步明确地方政府的责任落实是改革亟须解决的问题，也势必影响改革的成效。
（二）地方政府和上级部门难以对垂直管理部门展开有效的监督
一方面，垂直管理后，环保部门的监测监察执法机构将统一上收，使得垂直管理机构自成体系、封闭运行，从而弱化了地方政府的监督，导致来自地方政府的横向权力难以有效遏制环保纵向条线上的权力。另一方面，垂直管理体制也增加了上级政府对下级部门的监管难度。对于基层环保机构来说，对其监督主要依赖于省市环保部门，但省市环保部门却往往难以对基层环保机构进行有效的监督。以县级环保机构为例，省级执法总队对县级执法机构监督乏力，而县级政府又无权对其进行监督，这种情况很容易导致权力寻租，出现监管漏洞。由于地方政府的监督难以介入和上级政府的监督难以到位，环保机构在垂直管理后很可能出现权力滥用和腐败的问题。
（三）条块矛盾依然存在
导致条块矛盾的主要原因包括以下两点：首先，目前我国尚未出台法律法规对垂直管理机构与地方政府各自的权力范围、运行机制等做出明确具体的规定。作为一个牵扯多方关系的复杂的交叉领域，地方政府与环保机构之间对于环境监察执法目前还没有清晰的责任边界划分，在“条”与“块”上会存在权力的交叉和重叠，改革后环保机构与地方政府在职权范围和工作部门上仍然可能存在诸多重合之处，容易产生工作上的扯皮和推诿。例如垂直管理后，省级的执法部门和地方环保部门都对排污单位的监管负有责任，由于这一责任很难划分，导致难以有效展开对排污单位的监管工作。其次，不能排除地方政府对环保部门的干预。随着环保部门垂直管理的逐步实施，地方政府的职能被肢解，在一定程度上损害了地方政府组织结构的完整性。作为发生在地方政府管辖范围内的环保事务，地方政府往往“看得见但无权管”，而垂直管理部门的业务关系、人事关系、后勤保障等方面的工作仍然依赖于地方政府，其执法活动难以得到地方政府的配合，导致地方政府“有权管但看不见”，这两种现象同时加剧了条块矛盾。
（四）垂直管理会造成部门协调与工作衔接的困难
一方面，垂直管理后环保机构内部的协调难度增加。由于大部分环境监察监测部门还承担着应急、信访、减排等工作，如果将这些职能转给其他环保部门，则会增加各部门间的协调成本，相关工作在一定范围内难以展开。同时，原先市县的环境监察支队、大队在市县环保局的领导下展开工作，与环保局其他部门在工作中深度融合交织，而实行垂直管理后，二者之间的关系就会由“一家人”变成“友邻”关系，从而在工作衔接上出现一定的困难。另一方面，垂直管理增加了地方政府与环保机构的协调成本。环保工作的各个环节都与地方政府息息相关，无论是监管还是执行都需要地方政府及有关部门的配合，而垂直管理后环保机构与地方政府的工作协调与衔接则会出现困难，增加了工作成本。从根本上来说，垂直管理改革实际上在环保部门内部形成了两种不同的管理体制，这是导致地方政府和环保垂直部门之间产生冲突和工作衔接困难的根源。“在一个部门实行两种不同的管理体制时，如果在事权上发生冲突，可能因为事项的管理机关不明确而出现‘利益面前争着管，不利面前互相推’的局面，不利于行政效能的提高。”因此，处理好垂直管理和属地管理部门的协调关系，强化环保部门内部和其他有关部门的协作是今后改革应该复方利多卡因软膏价格治疗白癜风去哪里最好
