丰富和细化自然资源权利的规定，吸纳自然资源统一确权登记制度改革和全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的成果
8月27日，十三届全国人大常委会第五次会议首次审议民法典各分编草案。编纂民法典采取“两步走”：第一步先出台民法总则；第二步编纂民法典各分编，适时出台民法典。年3月，十二届全国人大五次会议审议通过民法总则，完成了民法典编纂工作的第一步。当前，民法典各分编草案提请全国人大常委会审议，意味着迈出了“第二步”。其中，物权编草案在物权法基础上，按照党中央提出的完善产权保护制度，结合现实需要，增加规定居住权、加强对建筑物业主权利保护等，进一步完善物权法律制度。
但是，在自然资源产权方面，物权编涉及很少。《物权法》调整的物包括动产和不动产以及法律规定作为物权客体的权利。自然资源分为两部分，其中一部分属于动产，另外一部分属于不动产。不动产中除房屋等建筑物和构筑物之外的物都属于自然资源。自然资源和不动产的概念存在交叉，但不管怎么样，自然资源肯定属于物，因此自然资源不仅要受《物权法》的规范和调整，而且是其规范和调整的重要内容。就自然资源产权这一块，笔者对物权编的编纂提出三方面修改建议。
第一，丰富和细化自然资源权利的规定。
中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确规定组建自然资源部，主要职责包括履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度等。如何履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，首先得明确权利主体以及行使代表。国有自然资源的所有权，有的观点认为其属于公权，不应由物权编调整。但笔者认为国有自然资源的所有权只是由政府代表行使而已，虽然具有一定的特殊性，但是不能否认其财产权的属性。不能因为某个物的所有权属于公权力机关，就否认该财产的财产属性。比如国家机关的办公用房，不能因为它的所有权主体是国家机关，就认为其不属于物权编调整。另外，《物权法》已经对自然资源所有权进行了调整和规范，如第48条已经对森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的所有权进行了规定。因此此次物权编编纂中应体现自然资源改革的现实，更加凸显自然资源改革相关成果，更加丰富和细化自然资源权利的规定。
具体建议明确包括自然资源所有权、使用权等在内的各类自然资源权利，建立自然资源产权体系。赋予自然资源所有权人完整的占有、使用、收益和处分权能，落实自然资源所有权，保护自然资源使用权。增加对自然资源所有权权能的规定。
第二，吸纳自然资源统一确权登记制度改革成果，明确规定自然资源的统一确权登记。
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求，建立统一的确权登记系统，推进确权登记法治化。年11月1日，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了《自然资源统一确权登记办法（试行）》（国土资发〔〕号）（以下简称《办法》），明确要求坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。目前《办法》已经印发，自然资源统一确权登记各项工作正在稳步推进，即将在全国全面推开。因此，有必要将自然资源统一确权登记制度在物权编中予以规定。
具体建议：一是将民法典物权编（草案）第5条第2款“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记”修改为“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以登记”，并明确规定国家对国家所有的自然资源实行统一登记制度。二是明晰自然资源登记和不动产登记的关系，明确自然资源确权登记以不动产登记为基础，已经纳入不动产登记的自然资源权利，按照不动产登记的有关规定办理，不再重复登记。
第三，吸纳全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的有关成果，促进自然资源的有效利用。
自然资源资产有偿使用制度是生态文明制度体系的一项核心制度。目前，国务院已经出台了《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔〕82号，以下简称《意见》）。《意见》针对自然资源有偿使用制度不完善、监管力度不足，还存在的市场配置资源的决定性作用发挥不充分、所有权人不到位、所有权人权益不落实等突出问题，提出了年要实现的目标，即基本建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度，使全民所有自然资源资产使用权体系更加完善，市场配置资源的决定性作用和政府的服务监管作用充分发挥，所有者和使用者权益得到切实维护，自然资源保护和合理利用水平显著提升，实现自然资源开发利用和保护的生态、经济、社会效益相统一。
建议吸收《意见》中的有益成果，除国家法律和政策规定可划拨或无偿使用的情形外，全面实行有偿使用，切实增强使用者合理利用和有效保护自然资源的意识和内在动力。明确在坚持全民所有制的前提下，创新全民所有自然资源资产所有权实现形式，推动所有权和使用权分离，完善全民所有自然资源资产使用权体系，丰富自然资源资产使用权权利类型，适度扩大使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能，夯实全民所有自然资源资产有偿使用的权利基础。
《中国不动产》年第10期
自然资源部不动产登记中心 蔡卫华
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