年3月，中共中央印发了《关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，对党和国家机构进行改革，力图实现国家治理体系和治理能力现代化变革。为此，国家对应急管理机构进行了改革，整合了原国家安全生产监督管理总局的安全监管、国务院应急办的应急管理等十三项职责，组建了新的应急管理部门。按照统一安排，到年3月，各级应急管理部门均已组建。年出台的《突发事件应对法》将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。按照《深化党和国家机构改革方案》，应急管理部门要用一套公共安全管理制度来处理自然灾害、事故灾难两类突发事件。组建1年来，应急管理部门陆续整合分散在各部门的职责，按照“边组建、边应急”的工作要求，成功地处置金沙江堰塞湖等重大灾害事件，发挥了较好作用，得到了广泛好评。

一、当前中国应急管理工作的困局

但是，由于主客观条件的不具备，在实践中，应急管理工作也面临观念滞后、应急体系不健全等诸多困局。如果不能很好地解决，将会影响中国应急管理工作发展，无法实现国家治理体系和治理能力现代化变革的要求。当前中国应急管理工作的困局主要如下：

（一）被动防御理念在应急管理系统占主流

1.应急管理工作面对的是公共安全问题。过去，我们习惯于按“条”将各类事故分门别类，比如交通事故、生产安全事故、消防事故、特种设备安全事故等等。但是，随着城市化加速、信息传播速度加快，很多事故存在“外溢”现象，比如“3·21”江苏响水天嘉宜化工有限公司爆炸事故，不仅摧毁了自己公司，也对周边企业、学校、民居造成了强烈破坏。事故就已经由生产安全事故演变成了影响公众安全的事故。还有，很多事故也好、风险也好，在自媒体高度发达的今天，会对公众产生不良影响，甚至造成恐慌，这些都可以归为影响公众安全的问题。例如，10年前，谣传天嘉宜公司所在的陈家港化工园区会发生爆炸，周边居民纷纷连夜拖家带口逃离家园。

习近平总书记在党的“十九大”报告中指出，要“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。”所谓公共安全有很多解释，最简单的字面意思就是公众的安全。另一种理解就是指某类问题除了特定人、特定空间以外，还会威胁到公共空间范围内不特定人群的安全，这类安全就是公共安全。显然，在全社会对生命安全越来越重视的现在与未来，安全生产也好、自然灾害也好，都将被看作公共安全问题。因此，我们要建立的是一个公共安全体系，而不是一个安全生产体系加上一个自然灾害救援体系。

2.公共安全体系强调对事故和灾害的全过程治理。事故和灾害有一个生命周期，经历孕育、发展、爆发和消亡等多个过程。全过程治理就是指对事故和灾害各个环节都要进行干预和治理，而不只是在事故和灾害爆发后才进行处置。公共安全管理思想强调对事故和灾害的全过程治理，建立公共安全体系。公共安全体系是指以公共安全为目标，以事故防范和灾害治理为主要工作形式，围绕着生产安全事故和自然灾害的全生命周期进行干预，坚持主动防灾减灾救灾，实施包括风险识别与评估、预防和准备、预警和预测、应急和处置、灾害评估与恢复在内的全过程治理。简单来说，就是对事故和灾害进行“源头治理、动态管理、应急处置”。

3.被动防御理念在应急管理系统占主流。目前应急管理机构还停留在机构的简单归类与合并上，相当一部分领导和工作人员还是

传统的安全生产和应急管理理念。传统的安全生产理念注重的是隐患排查和事故处置，而传统的应急管理则把主要工作放在突发事件的紧急控制和处理上。对比于事故与灾害的全过程治理，安全生产只