中国宪治网按：此次国务院机构改革以国土资源部位基础组建了自然资源部。这一机构变化对于自然资源保护和空间规划等有何意义，有待专家学者解读。
《国务院机构改革方案》
一、关于国务院组成部门调整
（一）组建自然资源部。将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。
不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。
《关于国务院机构改革方案的说明》
国务委员王勇
一、关于国务院组成部门调整
（一）组建自然资源部。为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，方案提出，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。其主要职责是，对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。
不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。
《深化党和国家机构改革方案》
（二十四）组建自然资源部。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，统筹山水林田湖草系统治理。为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。
主要职责是，对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。
不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。
（五十八）海警队伍转隶武警部队。按照先移交、后整编的方式，将国家海洋局（中国海警局）领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队。
评议一
组建自然资源部能否破解“规划打架”〔评议人简介〕程雪阳，法学博士，苏州大学王健法学院副教授。
〔文章来源〕财新网年3月19日。
年3月，在十三届全国人大一次会议上，国务院新一轮政府机构改革提出组建“自然资源部”，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职能，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。这两项改革意义重大，应当不折不扣地贯彻和落实，但由于这两项改革都是新事物，而且涉及到政府部门及其内部司局的调整，因此应当在认真学习和研究的基础上统一认识，尽快提出具体的落实方案，从而确保相关改革平稳有序进行。
一、组建自然资源部是
破解“规划打架”的关键一招
据不完全统计，我国经过法律和法规授权编制的规划，至少有83种，其中发改委系统主导的国民经济和社会发展规划、国家主体功能区规划，城乡建设部门主导的城乡规划和国土部门主导的土地利用总体规划影响最大，另外还有各种各样的产业规划、行业规划、生态保护规划、文物保护规划以及越来越重要的环境保护规划等。
这些规划虽然都是在各级政府的统一领导下编制和实施的，但存在以下两个方面的问题。其一，规划目标、编制方法、技术标准、技术参数存在差异，加上政府各职能部门之间的利益分歧，因此常常出现规划的不一致、不协调乃至相互冲突的问题。其二，因为规划编制和实施权分属不同的政府部门，“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田”“水利上不了岸，环保下不了水”，不但人为割裂了自然资源之间的有机联系，造成了职能交叉重复以及存在所有权行使盲区等情况，而且也不利于生态系统的有效保护。
我国的立法者多年来一直希望解决这些规划的冲突问题，然而，在“多部门管理”和“多头规划”的情况下，效果并不明显。以土地利用总体规划和城市规划为例，年《土地管理法》修改时，建设部和一些地方建设厅认为“在城市范围内城市规划是基础，土地利用总体规划也需要执行城市规划”，理由是“土地利用总体规划非常原则，而城市规划要更具体细致”。国土资源管理系统的意见则认为“土地利用总体规划是合理配置和有效利用土地资源的高层次规划，城市规划和各项专项规划在土地利用上，必须服从土地利用总体规划。土地利用总体规划和城市总体规划、村庄和集镇规划相矛盾时以土地利用总体规划为准。”相持不下之时，全国人大法律委员会最后只好居间协调说，“从土地利用的角度看，城市总体规划应当服从土地利用总体规划对城市建设用地规模的安排，至于城市规划区内的土地利用，则应当执行城市规划。国务院和省级人民政府在批准两个规定时应当使之衔接。”最后，《土地管理法》不得不接受这一模糊笼统地折中方案。
为了解决规划的重叠、交叉和冲突问题，中共中央和国务院年制定的《生态文明体制改革总体方案》提出，要在坚定实施主体功能区制度的基础上“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖，一张（规划）蓝图干到底”的改革目标。不过，要实现“一张蓝图干到底”的改革目标，不仅需要推进规划技术、手段和平台的统一，而且需要实现规划编制组织和主体的统一，后者甚至更为重要。因为如果没有规划编制组织和主体的统一，“多规合一”改革就会因为部门之间沟通和协调成本的增大而产生扭曲甚至会被拖垮。正因为如此，在本轮政府机构改革过程中，中央提出要将国土资源部的土地利用总体规划组织和编制职责，国家发改委的主体功能区规划组织和编制职责，住房和城乡建设部的城乡规划的管理职责赋予给自然资源部统一行使。
二、自然资源部如何落实“多规合一”
当然，自然资源部的组建只是落实“多规合一”改革的第一步，各种规划职能和机构统一到自然资源部之后，如何具体开展“多规合一”改革，建立统一的空间管制性规划依然是需要进一步研究的问题。在这个方面，笔者认为，有以下三个问题应当引起顶层设计者和具体制度改革者的重视。
首先，要区分“经济社会发展型规划”与“空间管制型规划”，并将“多规合一”限定在空间管制型规划领域，而不宜将国民经济和社会发展规划、各种产业规划也都纳入到空间管制规划体系中去，否则就会造成空间管制规划与经济社会发展规划关系的紊乱。
其次，空间管制型规划应当以“主体功能区规划”为基础，并将城乡规划中的空间管制措施并入土地利用总体规划之中，从而建构“主体功能区规划-土地利用总体规划”为核心的空间管制规划。
最后，国民经济和社会发展规划、产业规划等经济和社会发展规划应当在空间管制规划所建立的管制框架内运行，而不能本末倒置，将“国民经济和社会发展规划”作为土地利用总体规划等空间管制规划的依据和基础。
评议二
专家解读新组建自然资源部：
杜绝了部委间职能交叉隐患
〔评议人简介〕强海洋，中国国土资源经济研究院副研究员，全国国土规划纲要小组办公室秘书。
〔文章来源〕《经济观察网》年3月13日，内容有所删减。
中国国土资源经济研究院副研究员、全国国土规划纲要领导小组办公室常务秘书强海洋接受经济观察网记者采访时说，现在国土、住建、林业等部门存在职能交叉的现状，各个部门的调查手段，比如在土地调查方面，农业部门、林业部门，都有自己的调查手段，调查标准不一致。这次结果正好体现了中央关于生态文明体制改革、关于大部制改革的理念。
强海洋认为，国家这次成立自然资源部、生态环境部的改革，是大刀阔斧的，将前期的根源和矛盾解决，甚至把前期的调查和规划合并在一起，能够更好地理顺此前各部门制定出标准之后的实施环节。
强海洋告诉经济观察网，空间规划主要有三大规划，发改委的主体功能区规划、住建部的城乡规划、国土部的国土规划和土地规划。这三方面规划，在实际操作中“打架”非常多。
“在海南开展空间规划试点的时候，最主要的矛盾是林业部门、国土部门和住建部门，分歧主要集中在自然生态空间这一块，出现了用地地类部门认定不一致的状况。其中国土部和国家林业局的分歧比较大。”强海洋说，如果实施标准不同，多规合一的基础是不牢固的，各部门下一步发展必然是矛盾重重，问题比较多。部际联席会议这种简单商讨的形式，是达不成一致意见的。
“多规合一”空间规划试点的参与者或许感受最为深刻。《海南省总体规划》项目负责人——中国城市规划设计研究院、中规院（北京）规划设计公司城市设计所所长胡耀文年曾撰文，从项目编制的视角谈到海南省“‘多规合一’改革”如何“解决了规划打架的事”。他表示，当时的空间规划体系中，呈现出“纵向”自上而下的部门垂直管理和“横向”多规并行、相互渗透的运行特征。内容交叉、管制重叠、标准不一的各类规划，组成了一个复杂的体系，共同对空间进行规划布局和管制，给规划实施层面带来的诸多问题。
部门调整“是治本的改革”
自然资源部的组建中，除了重头戏国土部，不再保留的部门还有国家海洋局、国家测绘地理信息局。但国家海洋局，和国家测绘地理信息局本身是国土部部管局，在行政隶属上此前就是国土部的组成部门。这次自然资源部组成后，仍有这两个部门的影子。
中国国土资源经济研究院副研究员、全国国土规划纲要领导小组办公室常务秘书强海洋告诉经济观察网，自然资源在自然生态空间领域是非常重要的一部分，中国有万平方公里的自然岸域，国家海洋局具有自然生态空间职能和安全职能，其管理可能还会涉及到公安部门。
“国家测绘地理信息局以测绘地理信息为主，是自然资源方面非常重要的基础工作，国土资源部每隔十年就会进行全国土地利用的调查，国家测绘地理信息局正好也刚完成了国家地理国情普查。”强海洋说，国家地理国情普查是现状性质，全国土地利用调查具有规划性质，两者结合的职能设在自然资源部，是国家更重视基础调查和规划的协调统一。
国土资源部诞生于年的第四次机构改革中的大规模部委撤并。国土部位列年新组建的4个部委之一。新设立的国土部由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建成。
年的国土资源管理体制基本沿袭了年国务院机构改革确定的体制，其间虽经历了年机构改革，但国土部的管理职能基本没有调整和变化。
年3月，国土部实行新的三定方案，开始将国家土地总督察明确写入新“三定”规定，设立了总规划师和总工程师，明确了对部管理的国家局和中国地质调查局的管理。
如今，国土部的不再保留不是结束，而是全新的开始，20年的发展和改革，将赋予国土部职能为主的自然资源部更大的责任和空间。
强海洋认为，多规合一的规划是自然资源部改革的龙头，起到冲锋号的作用。但是最核心的自然生态空间用途管制，自然生态空间管制是多规合一最核心的抓手，这其中包括农业、林业、水利等部门，这些机构职能的合并，对于未来更好地实施多规合一、践行生态文明理念来说，是治本的改革，将此前的矛盾和隐患从根本上杜绝了。
程雪阳强海洋赞赏
