国家地质公园转型创建国家公园的体制问题（六）
管理体系的融合问题与结论
既然是研究地质公园的融合，那么其管理及管理部门也是绕不开的话题，即这之中更为科学的管理体制应该如何设计直接关系到新体制的成效和资源保护的成效。
1统一管理的实质及实现途径
尽管地质公园的上述理由客观存在，但是体制改革的目的之一就是要实现保护地的统一管理，要把分散于各部门的管理权力归口于一个权威部门，目的是提高管理效能，避免多头管理、过度管理、管理浪费和管理失效。统一管理下就有可能对管理的对象实施整体保护而不是按要素分别规划保护，整体保护的依据在于自然整体性，它要求统一管理。
而就统一管理而言其实就是把分散的权力集中，一是从部门向上集中，二是从地方向上集中，是加强保护的一条路径。因此，统一其实还应该包含收回地方政府的直接管辖权，把地方直接插手国家公园管理改为参与管理，以体现国家性。
属地管理和行业管理历来是公共事务管理的两个途径和办法，各有优劣，经常互相补充。但属地管理往往掺杂了太多功利色彩实为不专业的管理，发达国家也不例外，破坏往往来自属地管理而非专业管理。相对于现行的属地管理，统一管理其实又是一种专业管理、行业管理，是统合、横断各领域的保护管理后形成的一个新专业。相较于属地管理，这种基于专业认知、垂直管理的专业管理可以一定程度地抑制地方非理性开发的冲动，起到真正的保护作用。
2专业性问题
2.1自然保护地的多样性———基本属性考量
众所周知，自然保护地在世界范围已经呈现多样化趋势，这是社会分工、专业分工在自然保护领域的具体体现，是社会发展的必然趋势。世界自然保护联盟在专文“保护区的类型、目标和标准”中论述了10种类型保护地，国家公园仅仅位居其一。虽说坚持整体保护有充足依据，但特色性、专业性也不能被忽视，因此就不能完全说哪种保护地更科学、更合理或更应该出现和存在，关键在于把这些专业分工科学合理地组织起来而不是为了管理方便去消灭分工，这理应是最能体现管理水平的地方。
我国理想的保护地体系应该是多元化发展但统一管理、整体保护、专业分工，不应该出现国家公园消灭地质公园的情况，也不该出现地质公园全部更名或加入国家公园的情况。同时，也不宜各类保护地一股脑全部涌入国家公园，那样就不科学也不符合多样性规律，过往的各种“一拥而上”实在是教训惨痛。
因此，我国应该建立具有自身特色的保护地体系，既坚持统一管理，也保持专业特色。在国家公园方面美国是先行者，在地质公园方面欧洲和中国则更受瞩目。
2.2地质遗迹专业保护的历史来源
部门利益是当前人们讨论国家公园体制时必然谈及的话题，其实地方利益导致的危害往往更大，近年来我国许多领域实施了垂直管理就是为了破解地方利益牵绊。平心而论，作为自然资源部前身的地矿部最初也是从积极保护地质遗迹的角度出发建立地质公园的，保护了大量地质遗产。
这也是在我国未建立统一的国家公园体制前地矿部做了应该做的事情而已，并且是因应地学界的保护呼声，其发端并非源于部门利益，“多块牌子”有其自然保护的历史功绩，这是不可抹杀的。至于后来地方政府积极参与则涉及地方利益，这也无可厚非。目前急需研究的是如何把分散的管理职能有效地统一起来，而不是谴责部门利益。
就遗产保护事业而言其实专业对口问题也很紧迫。众所周知，中国的国家级风景名胜区从一开始就被归口到建设部管辖，把遗产保护的任务归口到了建设部门，这多少有些专业不对口的意味。在国务院公布的多处国家级风景名胜区中地质遗产也并未受到应有重视，这一出发点有些类似年代前的美国国家公园遴选，描述自然仍以人类为中心，称之为风景(scenery)。
我国遗产保护领域的屡屡破戒与“风景”等认知脱不了干系，这种风景认知很容易契合属地利益，而“风景认知”又源于专业错位，所以业务归口一定不能错位。而如果把遗产保护作为专门的一门学科看待，其实它又可细分为若干门类。
3统一管理下的整体保护与专业分工问题
另一方面，统一管理的目的是为了整合、协调和权衡，而不是为了混淆专业分工，没有了专业分工整合就缺乏依据。因此，整体保护也不应排斥专业分工，而是在整体系统视野下专业分工的一次会诊，以往的专业保护很难做到这一点，这有利于节省保护经费，特别是规划费用。现实中最明显的例子是自然资源部投入资金进行地质遗迹保护，但对于地质公园的生态、环境保护则不允许动用该保护资金。今后的专业分工与以往专业管理不同，是统一前提下的专业保护管理，不再是互不相通的专业保护。
综合学界和业界的有关讨论，普遍认为建立一个权威的机构，统一管理各类国家公园已是大势所趋。这既是多年来学界普遍呼吁，也是国家改革的目标。结合地质公园发展实际，笔者以为，我国未来建立的国家公园管理机构仍然要设立一个地质公园网络事务管理机构，专门负责世界地质公园申报、联络、日常运营管理、地学旅游发展等事务，类似于EGN协调办公室的角色。
未来国家公园管理机构内部部门设置是否需要分专业门类值得进一步研究，否则如何实现专业管理要有具体机制，也有学者提出按照区域设置部门。但是无论如何设置，以确定保护方案和经费为例，最终必然还是要从具体国家公园不同专业领域的需要提出或分解，不可能茫无目的。
专业化问题任何时候也不能回避。例如，虽然同为国家公园，文化遗产与地质遗产面对不同专业，管理也有所不同，专业参与势在必行。可以借助专家的力量，但专家的力量在各个管理层级都很难具有约束力，因此就需要专业化机构，有统有分、统分结合，不能一味地强调统。理论上讲，所有同一类公共事务最好由一个人来综合管理、权衡为最好。但实际不仅找不到这样一个全能之人，事实上连这样一个机构也找不到。
例如，原国土部、现自然资源部最终还是分为若干司局。自然保护与国土资源一样具有多样性、复杂性，它不像海洋事务相对单一，可以把渔业、海洋、海事等执法力量整合为海警。因此，国家公园体制建立后也面临专业管理问题，但处理不好的话又是新的多头管理;而若无专业力量参与则又不是科学管理。属地管理之所以问题频出原因之一就在于地方有直接管辖权，可以不尊重专业甚至于中央部委的意见，非专业意见往往凌驾于其下属的专业部门意见之上，其实本身就不是专业管理。因此，对这一矛盾就必须有制度创新。
4国家公园的功能管理
解决多头管理和非专业管理的一个办法是实施国家公园功能制度化管理，配合专家监督、专业监督从而实现统一管理。所谓功能制度化管理是指将国家公园的功能固化为责任清单以确保其得以落实的管理办法。目前的功能区划分往往停留于规划层面、纸面，落实往往不全面，也并未实现制度化管理，真正在抓落实的也就是地质公园管理部门。
根据资源情况，国家公园的主体功能可有单一型和多样型、主要功能与次要功能之分。如环境保护、属地发展是绝大多数国家公园的功能，自然类型国家公园则有生态保护功能、生态旅游功能、动植物科普功能，地质公园则具有地学旅游与地质遗迹保护功能(一般国家公园则执行一般环境保护功能)，这些是文化遗产区一般不具有的功能(生态旅游除外)。
为此，首先有必要统一进行功能普查、登录，建立责任、功能清单;其次，按照主体功能对国家公园进行分类，自上而下建立各项功能落实的具体制度、责任制;最后，国家公园的规划、监察、监督、人士任免、功能管理等均实施统一的垂直管理以破解多部门重复检查、多头管理和基于地方利益的非专业管理。
在此笔者基于地质公园发展特别增加了地质保护功能是有必要的。或许可能有人会问:执行了生态环境保护功能不也就保护了地质遗迹吗?这其实不一定。因为有些珍贵地质遗迹也往往遭受着自然力和人类活动的双重破坏需要特别予以保护;另一方面，作为国家公园或多或少定有一些人类活动影响，如果不清查、登录，不特别提出保护地质遗迹，则某些地质遗迹可能因遗漏、忽视而遭到毁坏。国家公园实施功能管理也有利于在新体制建立后继续促进地学旅游乃至知识旅游的发展。
5专业部门参与管理的定位与角色问题
鉴于统一管理的改革要求，各类国家级公园的专业主管部门今后退出国家公园管理也是必然趋势，现地质公园管理部门亦不例外。但是囿于专业需要，业务上这些部门与此必然会产生联系。笔者以为，专业部门力量虽然可以退出直接管理，但当前不应退出管理监督(图2)。为此，基于前文研究笔者提出分段式管理模式:
(1)将专业部门纳入国家公园管理体系，但负责保护监督，不直接管理运作。
(2)专业部门负责在各自领域提名国家公园，角色类似于学校招生办或企业项目组，但不负责培养和日常管理运营。
(3)负责统一管理的国家机构则扮演类似于培养单位或企业的角色，专司运作管理，国家公园体系内部实行垂直管理模式，地方政府参与管理。
6结论与展望
总结全文，无论是地质公园融入国家公园体系还是在IGGP背景下进行的国家公园体制重构都应注意以下几点:
(1)鉴于地质公园计划的国际性，在创建国家公园体制过程中，有必要保留地质公园这块招牌，不妨把牌子看成是一种功能管理而非代表一个管理部门，多块牌子未必就一定产生多头管理。
(2)功能管理、体制分段的统一管理模式可以解决统一管理后的利益协调、整体保护和专业分工协调等实际问题。
(3)可以鼓励有实力的地质公园积极参与国家公园体制创建，保持地质公园与国家公园双轨运行，不仅有利于地质遗产保护事业继续发展，也有利于全面自然保护、地学旅游的深入和公众科学素质的提升。
目前，为了统一管理中国已经在自然资源部下成立了国家公园管理局，但国家公园体制的创建将涉及诸多部门，未来部门之间如何实现有效协调就是问题。而且从利益到保护的转变，从单一的保护到整体的保护，将涉及中央政府与地方政府、长期利益与短期利益、部门之间、地方之间的复杂博弈和既得利益的重新分配，将是一个长期而艰难的过程，这一点在德国等国的国家公园发展初期都曾出现过。
同时也应注意到依托公共资源设立的大部分高等级景区(很多是各类保护地)将从“准公共产品”逐步过渡到“纯公共产品”，也是需要大量投入而不是简单获取，需要公民素质到位，需要全社会的认知到位、协调到位。这些保护地将来如何遴选或合并等问题都将影响体制的重构。
资料来源：彭永祥..国家地质公园转型创建国家公园的体制问题.山地学报，36（2）：-.
获取更多资讯
