本文载《法学评论》年第5期
作者：叶榅平，上海财经大学法学院副教授。
摘要：根据《宪法》第9条，自然资源属于国家所有即全民所有。从国家所有权性质、立法解释以及行使实践角度解释，“国家所有”与“全民所有”具有本质上的一致性和统一性。《物权法》等法律规定以国家名义享有全民所有权，不仅具有坚实的法理基础，而且符合全民表达共同意志和维护公共利益的制度性要求。健全自然资源国家所有权制度，首先必须从理念上重视国家所有权主体全民性的意义，从制度和程序上保障全民真正享有自然资源国家所有权。通过全国人民代表大会这一民主制度和程序，可以将全民共同意志和利益反映并体现到自然资源国家所有权的建构和行使中，保障和实现国家所有与全民所有的一致性和统一性。可以在人民代表大会制度框架下，建立自然资源国家所有权行使的民主程序机制，保障全民能够通过这一机制表达共同意志，并监督国务院切实代表全民公共利益行使国家所有权，真正实现“国家所有”即“全民所有”的立法价值和目的。
关键词：自然资源；国家所有；全民所有；所有权主体
一、问题的提出
我国宪法第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”从宪法的文字表达来看，自然资源国家所有权具有双重主体结构，即“国家”和“全民”都是自然资源国家所有权的主体。然而，要想将国家和全民真正融入所有权主体的既有知识体系，并保障“国家所有”与“全民所有”具有一致性，则面临着不少解释上的困境和难题。首先，传统民法理论认为，权利主体应当具有特定性，而国家在法律上是个具有多重含义的抽象概念，如何能够成为所有权主体？其次，在民事主体理论中，自然人和法人才是一般意义上的权利主体，国家既不是自然人也不是法人，如何能够融入这个权利主体体系？再次，由于国家在实践中很难直接行使所有权，容易出现所有权主体“虚置”问题，那么应当由谁来行使国家所有权才能真正符合全民公共利益？第四，如何行使国家所有权才能真正实现“国家所有即全民所有”的立法旨意呢？对于这些问题，理论和实务都没有形成足够的共识。面对解释上的困境，有不少人因此而否定国家作为所有权主体的正当性，提出对国家所有权进行彻底解构和改造。[2]也有不少人因此而对自然资源国家所有权提出质疑，认为自然资源国家所有权本质上是公权，并非是真正的所有权。[3]从所有权理论的既有知识体系视角审视自然资源国家所有权主体问题，确实存在许多令人费解的难题。然而，国家所有权是我国所有权制度的重要组成部分，是我国法律建构和保护的重要权利，我们不可能因为解释上存在困难而否定或回避它的存在。正因如此，本文将围绕自然资源国家所有权主体制度面临的诸多问题，首先对学界的现有解释方案进行梳理和分析，然后阐述笔者的解释方案，并以此为基础讨论自然资源国家所有权行使的具体制度和程序建构问题。
二、现有解释方案及其问题
自然资源属于“国家所有即全民所有”的规定首先出现在宪法中，那么作为根本大法的宪法作这样原则性规定的意旨是什么？物权法依循宪法规定“国家所有即全民所有”是对宪法原则的重复宣示还是具有实质性意义的权利建构？对此，学界存在激烈的争论。[4]即使多数学者认为“国家所有即全民所有”就是自然资源国家所有权的立法表达，但是他们对于“自然资源国家所有权主体应当是谁”这一问题，也存在很大的分歧，有“国家说”、“全民说”、“政府说”和“公法法人说”等主张，可谓仁者见仁，智者见智。
（一）国家说
持“国家说”的学者认为，尽管宪法和物权法都规定自然资源属于国家所有即全民所有，但是“全民”并非严格意义上的法律概念，无法成为所有权主体，自然资源国家所有权的主体只能是“国家”。“中华人民共和国是国家所有权唯一的和统一的主体，任何国家机关、单位或个人都不能充当国家所有权的主体”。[5]国家作为所有权主体是实现自然资源全民所有的唯一选择。[6]“国家说”的可取之处在于，它从国家所有权的立法背景和规范文本出发进行解释，符合法律的基本解释规范，也契合我国国家意识形态和全体人民的普遍认知；其不足在于，“国家”是个抽象而不确定的概念，以其为所有权主体，则面临着不少解释上的困境，例如，国家如何行使所有权，以代表人和代理人行使所有权的情况下如何实现所有权主体利益的统一性？这些解释上的难题也是“国家说”受到批判的主要原因。[7]笔者认为，在历史和现实中，国家均可成为财产所有权的主体，我国是人民当家作主的社会主义国家，由国家作为全民财产的所有权主体，最能代表全民的意志和利益，“国家说”符合国家所有权立法的。不过，从现有理论解释来看，“国家说”仍然存在以下不足：其一，“国家说”没有合理解释国家所有与全民所有之间的关系。国家说认为，全民无法成为所有权主体，法律规定自然资源属于“全民所有”只能解释为政治性的原则。然而，“全民所有”不仅规制着“国家所有”的性质，而且在国家所有权建构和行使中扮演着重要角色。其二，“国家说”认为可以由全国人大代表国家行使所有权或由政府代表国家行使所有权。然而，由人大代表国家行使所有权的观点虽然顾及国家所有即全民所有的本质，但全国人大作为一种民主议事机关，无法直接行使占有、使用、收益等权能，因而全国人大代表国家行使所有权的观点容易导致国家所有权虚化。而由政府代表国家行使所有权的观点则忽视了全民可以通过一定的民主程序行使国家所有权部分重要权能的事实，容易导致国家所有变为政府所有。所以，“国家说”并没有完成国家所有权行使的制度建构。
（二）全民说
持“全民说”的学者认为，法律规定“国家所有即全民所有”，是指国家所有权的真正主体为“全体人民”，国家实际上只是代表全民行使财产所有权，所有权的行使必须服从全民的意志和利益。[8]在确认全民为国家所有权主体的基础上，许多学者主张，应由全国人大代表全民行使所有权。[9]“全民说”从国家所有权本质和最终归属意义上解释，认为全民才是国家所有权的主体，这种解释方案明确了国家所有权的立法目的和价值，也解释了公有制与国家所有之间的逻辑关系，具有可取性；“全民说”的不足在于，“全民”不是严格的法律概念，难以满足权利主体确定性的要求，“全民”该如何行使所有权仍然是理论解释和制度建设上的未能有效解决的难题。[10]笔者认为，“全民说”肯定国有自然资源最终的主体为全民，这符合宪法第9条规定的宗旨和精神。但全民是一个集合的概念，“全民说”没有解释全民是如何通过法律技术而成为财产所有权主体的，也没有合理解释“全民所有”与“国家所有”之间的关系。“全民说”虽然认为全民可以通过全国人大行使所有权，但全国人大是国家最高权力机关，它可以就自然资源国家所有权进行立法或进行抽象的规制，却无法行使所有权的各项具体权能，那么这些具体权能又该如何行使呢？“全民说”对此没有明确说明。总之，“全民说”对于如何在法律上完成“全民”的权利主体建构问题，并没有提出切实可行的解决方案。
（三）政府说
持“政府说”的学者认为，“国家”和“全民”都是抽象而不确定的概念，无法成为所有权主体，国家所有权的主体事实上就是行使国家所有权的政府。[11]“政府说”有两个分支：一是认为国家所有权主体为中央和地方各级人民政府；一是认为国家所有权主体只能是中央人民政府。前者认为，国家的“唯一性”和“统一性”是不存在的，应当把国家所有权分解为各级政府所有权。[12]后者则认为，应当将作为国家所有权意义上的“国家”理解为中央政府，而作为公法法人，中央政府当然可以依法享有自然资源所有权。“政府说”从政府事实上是国有财产占有、控制和使用主体的角度进行解释，一定程度上满足了对国家所有权行使实践进行理论解释的需要，但是，“政府说”将国家所有权直接分解为政府所有权显然不符合立法规定，政府不是行使自身的权利，而是代表国家行使所有权，本质上是履行对国家承担的义务。[13]笔者认为，将我国法律规定的“国家所有”解释为“政府所有”不符合法律解释的基本逻辑。政府代表国家，但不是国家，政府所有显然不是国家所有，政府利益也不等于国家利益，各级政府以及同级的不同政府在自然资源上的利益可能存在巨大差别甚至可能存在冲突，不可能在法律上建构具有统一利益的政府所有权。因此，若将国家所有解释为政府所有，不仅无法解决国家所有权主体面临的理论和现实问题，而且还会在实践中加剧将国家所有视为政府所有、地方所有或部门所有的现象和势头进一步蔓延。
（四）公法法人说
持“公法法人说”的学者认为，国家所有权不存在统一性和唯一性的主体，应当废除国家所有权主体的统一性和唯一性理论，以“公共财产”概念取代“国家所有权”概念，在此基础上，利用公法法人制度，明确承认实际占有公共财产的公法法人对公共财产享有所有权。公法法人说的主要理由是：公法法人财产权理论在法理上具有科学性，在制度建构上完全契合民事权利主体理论，特别是符合现代法人制度理论，因此，完全可对我国国家所有权制度进行有效改造，并且这样的改造并不会导致国有财产私有化。[14]“公法法人说”以“公共财产权”理论为基础，以公法人和私法人的划分为依据，能够形成主体明确、产权清晰的公共财产权体系，对我国公共财产的权利建构具有积极的借鉴意义。但是，“公法法人”显然不是国家，公共财产也不等于国家财产，两者之间存在巨大的鸿沟，以公法法人所有权代替国家所有权将面临着巨大的理论和实践难题。笔者认为，将统一的国家所有权分解为众多的公法法人所有权并不符合我国国家所有权的立法目的。倘若真做这样的分解和改造，自然资源国家所有权制度所设定的维护公有制、防止垄断、保护资源、实现全民公共福祉等价值和功能必将无所依托，我国长期建立的国家所有权法律体系也必将消解，而这恰恰是与最近几十年来世界各国将自然资源国有化的立法潮流背道而驰的。[15]公共财产理论源于西方法律体系，牵涉到一个国家的整个财产权制度，有其独特的法律构造和运行环境，在我国财产权法律体系基本形成的情况下，该制度已很难嵌入其中。若以公共财产理论对我国国家所有权制度进行伤筋动骨的改造，不仅不符合立法经济原则，而且很可能造成已有法律体系的混乱，发生适得其反的效果。
综上分析，针对自然资源国家所有权主体所存在的问题，学术界提出了多种理论解决方案，丰富了国家所有权主体理论，对进一步研究自然资源国家所有权主体问题具有许多启发意义。但是，上述各种理论也存在有许多不周全的地方，顾此失彼，并没有完全实现自然资源国家所有权主体的理论建构。
三、“国家所有”是实现“全民所有”的法律路径
正如上述分析，现有解释方案虽然各有其合理性的一面，但对于恰当解决自然资源国家所有权主体问题来说，仍然存在许多不足，需要进一步寻求更加妥当的解释方案。这种解释方案不仅要能够合理解释“国家所有即全民所有”的规范意义，而且要能够契合所有权主体理论的既有知识体系，最终有助于促进自然资源国家所有权主体制度的进一步完善和有效实施。
为达上述目的，笔者将按以下路径对自然资源国家所有权主体进行理论阐释：首先，自然资源属于“国家所有即全民所有”的宪法规定，既是对自然资源国家所有权性质的表达，也是对其主体的规定。国有自然资源最终归属于全民，国家所有权必须服从于服务全民、为全民共享这一制度性的根本要求。因此，自然资源国家所有即是全民所有，全民是国有自然资源的真正主体。其次，自然资源国家所有权尽管具有特殊性和异质性，但是并未突破传统所有权的理论框架。无论从历史逻辑还是实践逻辑观察，国家都是毫无疑问的财产所有权主体。我国是人民民主专政的社会主义国家，在法律上以国家名义享有全民所有权，能够更好地反映全民的意志，维护全民的利益，保障自然资源真正归“全民所有”。再次，全民可以通过民主制度，将共同意志和利益反映并体现到自然资源国家所有权的建构和行使中，保持“国家所有”与“全民所有”的统一性和兼容性。最后，为了保障国家或全民能够有效行使所有权，切实维护全民利益，需要构建实现“国家所有”即“全民所有”的民主程序机制，并进一步完善国家所有权行使的具体制度及程序规则。
（一）自然资源“国家所有”与“全民所有”的一致性
从立法表述的形式上看，自然资源属于“国家所有即全民所有”是具有双重所有的立法结构，那么，“国家所有”与“全民所有”之间到底存在什么关系呢？宪法及其他法律对此均未予明言，学界对此则存在争论：第一种观点认为，“国家所有”是全民所有制的法律体现，是“全民所有”的制度安排。“国家所有”应体现“全民所有”的所有制形式，因而出现“国家所有即全民所有”的立法表达，前者是上层建筑，后者是经济基础。[16]第二种观点认为，“国家所有即全民所有”实为全民所有在宪法上的所有权表达。根据该说，“全民”并非权利主体，“全民所有”必须转化为法律上的所有权才能获得保护，而全民所有转化为法律上的所有权，就是宪法上国家所有权。[17]第三种观点认为，国家和人民具有内在的一致性，因而，国家所有即全民所有。该观点从现代民主国家的本质去解释国家所有与全民所有之间的关系，认为现代意义上的“国家”就是指特定主权范围内的全体人民，因此，属于国家所有的财产也是属于全民所有的财产，[18]两者在本质上属于同一所有权。笔者认为，第一种观点将国家所有与全民所有俨然分为上层建筑与经济基础的观点值得商榷。自然资源国家所有即全民所有是一种所有权的法律表达，既表达了这种所有权的全民性，也明确了这种所有权的主体既是国家也是全民，两者之间并不存在矛盾。在法律特别是宪法中，“全民所有”可以是所有制的表达，也可以是所有权的表达，两者并非相互排斥。就第二种观点而言，笔者认为，在国家所有权的建构和行使中，“全民”并不仅仅具有象征性意义，而是可以具体参与权利行使和收益分享的权利主体。因而，全民所有并非是抽象的宪法所有权。笔者赞成国家所有与全民所有具有一致性的观点。在我国现有的社会、经济和法律制度环境中，国家所有即全民所有的规定恰恰表明：这里的“国家”就是特定主权范围内的人民，国家所有与全民所有的本质意义完全相同。
1.“国家所有”与“全民所有”在意志表达和利益归属上具有一致性
“在宪法层面上国家与全民并存，但却并不对立，恰恰因为全民利益的需要才有国家存在的必要。国家系为每个国民而存在，而不是相反。”[19]我国是人民民主专政的社会主义国家，全民的意志通过民主程序上升为国家意志，国家在本质上是全民意义上的国家，在自然资源归属上，国家的意志和利益与全民的意志和利益存在相通性和一致性，以国家作为全民所有的财产权主体符合全民所有的本质要求。实际上，除国家之外，没有其他主体可以更好地在“全民所有”上代表全民的意志和利益。“国家所有即全民所有”是自然资源所承载的利益的公益性与国家所代表的利益的全民性所决定的。
2.从物权法立法说明解读“国家所有”与“全民所有”具有一致性
在《关于〈中华人民共和国物权法（草案）的说明》中，全国人大常委会曾对国家所有及其行使的关系问题作了详细说明：“……全国人民代表大会通过立法授权国务院代表国家行使国家所有权，体现了全国人民代表大会的性质及其行使职权的特点。政府行使国家所有权，应当依法对人大负责，受人大监督，……。”[20]物权法草案说明明示或隐含着以下几个意义：首先，全国人大是代表全民享有国有财产所有权。全国人大的立法授权体现了全民在国家所有权行使上的共同意志和利益，本质上是在人大直接行使国家所有权表现。[21]其次，国务院是接受全国人大的授权而具体行使国家所有权，本质上，全国人大的授权就是代表全民行使所有权的表现，要不是所有权主体，如何能够处置所有权而授权他人行使呢？再次，国务院行使国家所有权需要接受全国人大的监督，对全国人大负责，同样界定了国有财产所有权主体和行使主体之间的关系，明确了全国人大代表全民作为国有财产所有权主体的法律地位。最后，全民实际上可以通过全国人大这一民主制度行使国家所有权，具体表现为进行自然资源立法、授权国务院具体行使所有权，以及对国家所有权行使进行监督等，因此，“国家所有”和“全民所有”能够在全国人大这一民主制度下实现统一。
3.从国家所有权行使实践解读“国家所有”与“全民所有”的一致性
从实践来看，在对重大自然资源利用项目进行决策时，国务院需要提请全国人大审议，直接听取全国人大意见，将最终决策权交由全国人大行使。例如，年第一届全国人大第二次会议曾就黄河水利综合利用规划报告进行过热烈讨论，并以表决形式批准国务院的规划报告。这是全国人大历史上第一次审议和批准重大自然资源开发建设项目，[22]意义重大。再如，全国人大曾就长江三峡工程建设议案进行了多次审议，最终表决通过了三峡工程建设方案。从这些实践来看，代表全民公共利益的全国人大实际上是直接行使重大自然资源利用项目决策权的主体，真正做到了“国家所有即全民所有”的实至名归。[23]
4.从“全民所有”到“国家所有”是基于立法技术的需要
无论是从形式还是实质角度观察，我国宪法、法律所规定的自然资源国家所有权都是一个整体性和统一性的权利，无论是“全民所有”还是“国家所有”，都是不可分割。在我国的法律体系中，国有财产属于“全民所有”的立法意旨明确，其概念本身也相当明确，只是具有高度的抽象性，需要通过立法技术将其具体化。而“国家所有”正是“全民所有”通过立法技术具体化的结果。实际上，在古今中外的法律体系中，国家始终都是国家财产的所有权主体。在我国社会主义法律体系中，国家意志和全民意志具有内在的一致性，由国家作为“全民所有”的权利主体不仅符合全民所有的本质要求，而且符合所有权主体特定性的要求。因此，从“全民所有”到“国家所有”，就是一个从抽象的社会主体到具体的法律主体的表述上的变化，其实质内容没有发生改变。[24]
总之，我国是人民民主专政的社会主义国家，全民的意志和利益与国家的意志和利益具有内在的一致性，国家所有权的主体是国家，本质上就是全民，因此，在法律上，自然资源国家所有权主体是明晰的、确定的。
（二）国家作为自然资源所有权主体的理论逻辑
由于全民是由具体国民构成的整体，现代法律权利主体建构技术难以将其纳入权利主体体系，需要借助全民意义上的国家完成其权利主体的法律建构。尽管国家具有多重意义和多重身份，但在全民意义上，国家作为自然资源国家所有权主体，不仅能够实现自然资源全民所有的立法意旨，而且能够契合所有权主体理论发展的逻辑。
1.国家的不同含义不影响其财产所有权主体资格
首先必须明确国家所有权不同于国家主权。国家的抽象性并不影响自然资源主权的有效成立；而国家作为所有权主体则必须遵守所有权主体特定性的要求。因此，在国内财产法中，国家具有特定的权利主体规则，具有明确的法律关系指向。[25]国家在国际法和国内法上的不同内涵和不同身份，并不影响其作为财产所有者资格。否认国家作为自然资源所有权主体的观念往往将自然资源主权意义上的国家与自然资源所有权主体意义上的国家混为一谈，在实践中则表现为政府往往以国家权力的行使代替国家所有权的行使，混淆资源管理权和资源所有权。因而，我们必须明确国家所具有的不同身份，不能以国家的主权享有者身份来否定其同时作为财产所有者的资格，更不能以主权者的权力替代所有者的权利。
2.国家历来都是国有财产的所有权主体
国家所有权制度起源于罗马法，最初表现为一种皇权制度。罗马皇帝是被征服国家的土地所有者，同样，矿产等自然资源在名义上也由皇帝所有，而相应的国家机关则作为皇帝的代表，享有对自然资源进行勘探、开发和利用等各种权利。在近代自然法理论的影响下，罗马法中具有国家象征意义的皇权制度不断融入各种现代性的因素及特征，并逐渐被各种理论和方法整合到现代国家矿产资源所有权的概念之中。在现代法律中，采用国家所有权制度的国家都在各自的宪法或矿产资源法中对国家所有权进行了直接规定。而原来采用自然资源私人所有权的国家，也不乏经过重新考虑而宣布对陆上石油、天然气和煤炭资源等实行国家所有权制度的，如丹麦，挪威、波兰、英国和西班牙、荷兰等就在不同程度上从自然资源私人所有走向了自然资源国家所有。[26]在自然资源领域，通过立法确立国家为所有权主体已逐渐成为一种新的发展趋势，认为自然资源国家所有权是一个虚幻的命题并不符合客观事实。
3.国家的所有权主体地位是法律确认和赋予的
与自然人和法人相比，国家虽然具有较大的特殊性，但是并不能当然地认为国家不具有独立的民事主体资格，[27]国家是否能够成为所有权的主体，关键在于法律是否承认及如何规定。“从根本上说，法律主体的概念产生于法律的拟制，法律的承认与保护本身就是能否作为法律主体的最根本的原因。”[28]以国家代表的全民没有统一意志和利益为由反对国家作为所有权主体的理论缺乏足够的说服力。在法律明确规定国家作为自然资源所有权主体的情况下，国家就如同法人一样，可以通过民主程序机制，形成全民的统一意志，进而形成统一行动，并选出能够代表全民利益的代表行使所有权。我国是社会主义国家，国家既是主权的享有者，也是国有财产的所有者，这种理念贯彻于我国的立法全过程，体现在整个法律体系之中。我国宪法和法律直接规定和保障自然资源属于“国家所有”就是国家成为自然资源所有权主体最坚实的基础和最根本的理由。我国现有的问题是，应如何将这种规定落实到具体制度和程序中，以便更好地保障国家所有权的行使，而不是要去对国家所有权本身作伤筋动骨的改造。
4.国家作为全民所有的自然资源所有权主体具有必要性
历史实践表明，私人财产权制度容易形成资源垄断，导致社会分化，不利于实现社会公共福利，也容易导致资源滥用，对人类的持续生存和发展造成危害。[29]我国是实行以公有制为基本经济制度的社会主义国家，建立自然资源国家所有权制度有其必要性：由国家统一掌握和行使自然资源所有权，有利于维护全民的整体利益和共同利益；有利于防止资源垄断，保障全民基于平等之自由；也有利于协调个人利益和全民公共利益之间的矛盾，保证国家所有权的行使向着有利于增进全民共同福祉的方向发展。
四、自然资源国家所有权主体的制度建构
从理论上阐明国家所有即全民所有的法律意义对国家所有权主体制度的建构具有重要意义。那么，应当如何通过制度建构实现国家所有即全民所有的立法目的呢？现行宪法对此没有明确规定。年修改的矿产资源法首次规定由国务院行使国家对矿产资源的所有权。此后修订的土地管理法、水法、草原法、年颁布的海域使用管理法以及后来颁布的物权法，都明确规定由国务院代表国家行使所有权。这些法律均已明确规定只能由国务院代表国家行使所有权。[30]但在具体实践中，没有得到明确授权的地方政府却是事实上行使国有自然资源所有权的主体，也是事实上支配国有自然资源收益的主要主体。[31]同样，事实上行使自然资源所有权的国土资源部、水利部、农业和林业部等部门也同样没有获得法律的明确授权，即使是由国务院直接管理的大型国有企业在代表国家经营管理自然资源时，也很少将自然资源收益缴纳给国家。[32]由此可见，自然资源属于国家所有在实践中常常却变成了政府所有、部门所有、地方所有、或国有企业所有，这不仅背离自然资源国家所有权制度的立法旨意，也割裂了国家所有与全民所有之间的内在联系，全民的共同意志和利益在国家所有权行使中往往得不到体现。因此，我国尚需进一步完善自然资源国家所有权主体制度，建立“国家所有即全民所有”的权利行使机制和利益共享机制，从而确保国有自然资源及其收益可以为全民共享。笔者认为，遵循上文对“国家所有即全民所有”理论解释方案，可以从以下几个方面完善国家所有权主体制度的建构，以实现国家所有即全民所有的立法价值和目的：全民行使国家所有权的民主制度和程序、国务院代表国家行使所有权的制度和程序、行使国家所有权接受全民监督的制度和程序等。
（一）确认全国人大为全民行使自然资源国家所有权的民主机制
上文已经指出，自然资源国家所有权的建构和行使应当能够体现全民的共同意志和利益，因此，应首先建立自然资源国家所有权行使的民主决策和民主监督等程序机制，保障全民可以通过这些程序机制要求国务院等行使国家所有权的各级政府尊重全民的意志，遵从全民的指令，维护全民的利益。在我国现有的民主政治体制环境下，通过全国人民代表大会这一民主制度是全民实现国家所有权的有效途径，因为全国人民代表大会制度恰恰能够满足自然资源国家所有权对民主制度和民主程序的内在要求，即全民可以通过全国人民代表大会决策程序形成共同意志行使国家所有权。实际上，物权法草案说明已经清楚表明物权法贯彻了国家所有即全民所有的原则，全国人大通过立法授权等形式反映全民的共同意志和利益，并将这种共同意志和利益贯彻到国家所有权立法和行使过程中。笔者认为，应当在法律上明确承认全国人大有权代表全民行使国家所有权，在此基础上，建立国家所有权行使的民主决策和民主监督机制，贯彻全民共同意志，维护全民公共利益。首先，全民可以通过人大代表参与全国人大的自然资源立法，建立能够反映全民共同意志和利益的自然资源利用、管理、保护以及收益分配等秩序；通过全国人大审议决定重大自然资源开发利用项目维护全民公共利益等。其次，通过全国人大立法授权国务院和各级地方政府行使国家所有权。最后，全国人大可以对自然资源国家所有权行使进行民主监督。通过这些民主程序机制，能够在自然资源国家所有权的制度建构和行使中，充分体现全民的共同意志和利益，实现自然资源属于“国家所有即全民所有”的立法目的和价值。通过全国人大这种民主制度和民主程序行使国家所有权，避免了政府在国家所有权行使上的身份混同，这不仅有利于国家所有权有效行使，也有利于明确政府职能，避免行政权和所有权的混同。
（二）完善由全国人大立法授权行使国家所有权的制度
1.应严格根据全国人大立法授权行使国家所有权
在全国人民代表大会制度下，只有全国人大才有权代表全民行使属于人民的权力，自然资源国家所有权的性质决定它是属于全体人民的权利，应该由全国人大行使或根据全国人大的授权而行使。正因如此，年颁发的物权法第45条第2款规定“国有财产由国务院代表国家行使”，“应当理解为全国人民代表大会通过制定物权法授权国务院代表国家行使国有财产所有权。”[33]也就是说，国务院之所以能够代表国家行使所有权，恰恰是因为得到了全国人大的立法授权。因此，除非得到法律的特别授权，国务院以外的其他主体无权代表国家行使所有权。在实践中，大多数自然资源实际上都由地方政府、主管部门或国有企业控制，这些主体实质上是具体行使国家所有权的主体，却没有得到法律的明确授权，显然不符合物权法的立法精神。应纠正这种现象，严格执行根据立法授权行使国家所有权的原则。
2.通过立法授权特定地方政府代表国家行使所有权
由于国有自然资源分布广泛、类型多样、数量庞大，完全由国务院代表国家行使所有权，不仅不符合实践，而且没有效率，国务院实际上也难以全面有效地履行代表人职责。应根据国家自然资源的类型及分布情况，通过立法授权更多的主体代表国家行使所有权。从物权法第45条第2款后半句的规定来看，物权法对由国务院之外的其他主体行使国家所有权留有制度空间，但必须经全国人大立法授权，否则国务院不能擅自将国家所有权交由其他主体行使。因此，可以根据物权法第45条第2款的规定，完善自然资源国家所有权行使的立法授权制度和程序，根据自然资源种类、分布、价值等方面的实际情况，对特定的地方政府、行政主管部门或国有企业行使国家所有权进行明确授权，并明确规定这些主体代表国家行使所有权的范围、方式、程序和效力等内容，保障自然资源的有效利用，维护国家所有权主体的公共利益。
3.建立国务院报请全国人大批准行使国家所有权的程序机制
尽管全国人大通过立法授权国务院代表国家行使所有权，但这并不意味着只能由国务院行使所有权，作为所有权主体的全民仍然可以通过全国人大自行行使所有权，也可以收回授权。对于重大的自然资源开发利用项目，全国人大应当自行决策，或者国务院在做出决策前应当提请全国人大审议决定，以便更加直接地反映人民的意志，维护人民的利益，真正做到自然资源“全民所有”的实至名归。因此，应当在总结实践经验的基础上，建立重大自然资源利用项目决策报告批准机制，明确国务院等行使国家所有权主体需要报请全国人大审议批准的重大自然资源开发利用项目或事项的范围、方式及程序。
4.通过立法授权国务院建立分级代理行使国家所有权的体制
国有自然资源数量庞大，而国务院事务繁多，完全由国务院行使国家所有权显然不切实际。事实上，国有自然资源分布于不同的行政区域，多数自然资源也处于各级政府实际管辖之下，若能建立科学的管理体制和合理的代理制度，由地方政府代理国务院行使国家所有权，不仅有利于减轻国务院的负担，而且有利于更加有效地行使国家所有权。因此，在明确由国务院代表国家行使所有权的前提下，可以通过立法授权国务院建立分级代理行使国家所有权的体制，划清不同层级政府代理国务院行使国家所有权的边界，明确国务院和地方政府分级代理行使国家所有权的职责权限。这样，国务院就可以委托地方政府在特定的范围内代理国务院行使国家所有权，国务院是委托人，地方政府是代理人，地方政府需按委托代理关系对国务院负责，其行使国家所有权的法律效果直接归属国务院，而国务院则需对代理人行使国家所有权的行为负责。总之，建立分级代理体制，既有利于明确国务院和地方政府的职责权限，也有利于国务院更好地管理和监督国家所有权的行使，更有效地履行代表人职责，保障国家所有权的行使符合全民公共利益。
（三）建立全国人大监督自然资源国家所有权行使的民主机制
自然资源国家所有权行使事关全民的公共利益，为了保障接受授权的国务院能够真正从全民利益考虑行使所有权，就有必要对国务院行使国家所有权的行为进行监督。“人民代表大会既是立法机关，也是监督机关，既是人民意见的代言者，也是人民的眼睛，应当按照宪法的要求承担起对国家所有权行使者的监督使命。”[34]笔者认为，可以在人民代表大会制度框架下，建立全国人大对自然资源国家所有权行使的民主监督机制，保障全国人大顺利完成对自然资源国家所有权行使过程中的监督使命：
1.明确全国人大对自然资源国家所有权行使享有监督权
全国人大应充分行使作为立法机关的立法职能，根据现实需要启动自然资源国家所有权行使的监督立法，建立全国人大对自然资源国家所有权行使的监督制度和程序。笔者认为，可以统一制定《国有资产监督法》，赋予全国人大对包括国有自然资源在内的国有财产所有权行使进行监督的权力，建立全国人大行使监督权的程序机制，明确监督的范围、方式及效力等，将全国人大监督权力的行使制度化和程序化。
2.在全国人大设立专门委员会监督自然资源国家所有权的行使
为了加强全国人大的监督力度，可以在全国人大设立监督国家所有权行使的专门委员会，作为全国人大常委会下设的专职常设机构，代表全国人大具体履行监督职责，由其负责自然资源国家所有权立法监督，执法监督，负责检查有关法律法规执行情况以及定期听取并审核国务院关于自然资源国家所有权行使情况的报告等。应当赋予专门监督委员会在监督中拥有特定的问题调查权、质询权、问责权、建议权等。通过专门监督委员会的设立加强全国人大的监督力度，纠正自然资源国家所有行使过程中的违法行为，维护全民公共利益。
3.建立国务院向全国人大汇报自然资源国家所有权行使情况机制
自然资源国家所有权行使关系到全民公共福祉，是代表全民利益的全国人大应该认真韩志国中国重要影响力年度人物白颠疯图
